G.Bélorgey - Aperçus d'HIstoire et société contemporaines

Je porte un regard très attentif sur  la réforme envisagée  du  service public de l'emploi par  la perspective enfin mise en chantier d'une "fusion"  des agences ANPE et des Assedic.

Un rappel historique met bien en évidence que si cette union n'a pas été faite par le passé, dès les grandes réformes des structures de l'administration du travail ( et du chômage, modeste alors ) en 1967, ce défaut de conception n'a tenu qu'à des raisons  contingentes et non à des motifs logiques. Le constat que fait Georges Pompidou en 1967 est que la transformartion  industrielle ( encore) que connaît alors la France va avoir trois conséquences : des changements inéluctables de métiers pour nombre de salariés, des interruptions de continuité d'emploi constituant un chômage d'adaptation qu'il faut très convenablement couvrir pour permettre des mobilités consenties et un besoin de garantir les formations professionnelles continues pour ces adaptations ou reconversions nécessaires. C'est d'ailleurs aussi bien l'analyse de l'épopue d'un Jacques Delors chargé des affaires sociales au Plan.

Pour gérer ces changements dans la sécurité et la paix sociale, il faut le bon outil collectif qui n'existe pas : les services traditionnels du Travail sont centrés sur le contrôle du droit du travail tandis que leurs tâches de placement ne sont guère des priorités malgré leur quasi monopole  théorique; l'indemnisation du chômage par  l'Etat est  marginale et relève plutôt de l'aide sociale ; un accord interprofessionnel de 1958 ayant créé à l'instigation du Général de Gaulle  une assurance chomage gérée paritairement par employeurs et salariés ne couvre pas toutes les activités du pays  et, en dehors d'instances professionnelles spécialisées comme dans la sidérurgie ou par le biais des CCI, la formation professionnelle puissante est essentiellement conduite par l'AFPA pour la mise en capacité et compétence des gros bataillons de qualifiés dont l'économie a alors besoin : dans le BTP, les métaux, la mécanique, etc.


 Ce sont les bonnes ordonnances sociales de 1967 dont le pilotage est en fait alors confié à Jacques Chirac, secrétaire d'État à l'emploi dont je suis le directeur de cabinet, qui vont créer les bases donnant les sécurités minimales nécessaires ; amélioration des indemnités de licenciement, surtout généralisation obligatoire de l'Unedic à toutes les activités et dimensions d'entreprises (  c'est à  à l'époque un pas considérable) et recherche du bon outil qui pourrait faire en cohérence le service des prestations chômage d'ETAT et UNEDIC, le placement des chômeurs en rapprochant, comme une bourse, demandes et offres d'emploi, mieux encore,  le moyen des ajustements entre les deux par une politique articulée de formation professionnelle tous azimuts et tout au long des parcours professsionnels.  C'est la le modèle que préconise le  rapport ORTOLI, ex-directeur de Cabinet de Pompidou devenant alors Ministre de l'Equipement : un grand service non administratif mais délégué à la  gestion paritaire syndicats/ organisations patronales ou entreprises, responsabilisant les uns et les autres, conçu selon le modèle allemand,  contractant avec l'Etat pour une mission de service public, certes sous tutelle, mais ne mettant plus l'État en première ligne, et supprimant les étanchéîtés entre indemnisation, placements, formation.

De ce rêve logique il ne sortit alors que la petite souris administrative ANPE, avec  je me rappelle un premier budget, en 1968, de 41 millions de francs .  Le Ministre d'État des affaires sociales, J.M. Jeanneney ne voulait pas voir son administration éliminée car il lui voyait un rôle prétorien de veiller au travail de tous; certains  partenaires sociaux redoutaient d'être en charge  du défi de monter un établissement industriel et commercial à vocation sociale  et obligation de résultats de reclassements par mobilités et formations , tandis que l'AFPA campait, comme elle campe toujours, je crois, sur son originalité issue de la guerre d'un pilotage  à trois , salariés, patrons, État. Le compromis fut donc ce petit établissement public administratif ( administratif, parce que les Finances voulaient le contrôler et parce que que le ministre du travail voulait toujours y voir son bras), cette ANPE que l'amplification du désemploi, l'infirmité du début, la difficulté de monter de vrais bourses d'échanges entre demandes et offres a du obliger à se porter  de réformes  en réformes  à la dimension considérable et aux complexités de fonctionnment que l'on sait dans ses relations avec les institutions cousines qui n'ont même pas des  programmes  informatiques compatibles. Le fait que  les Assedic aient  reçu la compétence de faire aux chomeurs les mandatements de leurs diverses sources de revenus de remplacement. n'a pas empêché les developpements séparés de chaque  esprit maison tout à la fois missionnaire et l'oeil sur son budget, ce qui  paraît créer des  interferences permanentes sur des questions de formations ( (définition, rémunérations)  dont une institution ou l'autre s'est souvent quasi autoconférée la charge de pilotage, en les déléguant fréquemment hors Afpa à des tiers très friands de ces mannes.    La double affaire a pris son énorme souffle, ses gros recrutements, ses déficits de résultats avec les grandes vagues de restructurations des années 80/90, en même temps que les incontournables pré-retraites ou les interminables stages de reconversion ( puisqu'il n'y avait pas de travail de remplacement à offrir), les spécificités de chaque approche statistique ont de plus en plus mêlé les rôles et rendus difficiles des contrôles que chacun voulaient faire à sa manière et selon ses critères. En 1985/86, alors que j'étais revenu dans l'univers du travail et de l'emploi comme Délégué à l'emploi ( que je fus avec Michel Delebarre puis avec Philipe Seguin) un audit de bon sens avait mis en évidence que le parcours d'un chômeur de moyenne durée comportait 19 étapes d'aller et retour entre les diverses administrations compétentes ( de la mairie, à l'assedic, à l'anpe, aux stages de formation, aux bilans d'étapes ou définitifs et aux revisions des situations). Plutôt que remettre une fois de plus sur le métier l'essai de rationnalisation de ce pélérinage, après avoir en vain essayé de préparer  une fusion ASSEDIC/ANPE, je laissai pour testament au ministre que je quittai  en 1987 un dossier fourni expliquant pourquoi et comment il fallait le faire et en rapprocher l'AFPA ainsi qu'une nébuleuse d'abonnés aux crédits de la form.prof.  dont les fortunes ont été bon train après les décisions de principes et les lois en la matière ayant procédé de la négociation de Grenelle en 58.

Je pense quen 2007, 20 ans après cette préconisation de 1987, 40 ans après le coup manqué en 1967 du grand service unifié de l'emploi (à transmettre  sous contrôle, mais vraiment à confier aux partenaires sociaux avec les garanties statutaires nécessaires aux personnels), les objections des états-majors, des personnels, des syndicats risquent de s'être encore plus renforcées, en se fossilisant par le temps et en s'amplifiant par le nombre des concernés et en s'étant de plus en plus compliquées par les charges des comptes des divers fonds de chômage , du placement et de la formation. Malgré de tels obstacles à surmonter, il faut faire cette réforme logique  dont on voudrait trouver des prémisses dans l' une des  "étude de performance" du site du ministère du budget. Mëme s' il  est sans doute peu propable qu'elle permette des économies rapides de personnels,  elle doit autoriser des gains de structure, des rationnalisations de moyens et des montées en efficacité, enfin et surtout, un peu moins de galère pour les chômeurs, usagers ou clients comme on veut bien désormais les appeler ici ou là : ces demandeurs d'emploi en perdition qui étaient  quelques dizaines de milliiers autrefois et qui sont d'importantes centaines de milliers aujourd'hui, obligés de devenir plus compétents sur le fonctionnement du service public de l'emploi que pour  l'exercice de leur propre métier!