Compte tenu du niveau modeste des connaissances de nos concitoyens sur l'outre-mer français, je place ci-dessous pour information, copie d'un panorama de synthèse
reprenant la substance d'une communication faite par mes soins en février dernier au cercle Cambacérès.
L’Outre-mer de la France
(Considérations et souvenirs au titre de diverses fonctions , notamment, chargé de l’outre-mer comme conseiller auprès du sec. État aux Finances 1969 ; Directeur des Affaires
Economiques Sociales et Culturelles de l’Outre-Mer 1988 ; responsable groupe du Plan pour l’Om 1991( rapport, le défi des singularités ; Président RFO 1993 ; délégué des entreprises des DOM
1998 ; auteur divers ouvrages, articles et travaux pour l’Institut de Droit d’Outre-mer, etc.)
A - Un univers dispersé tout autour du monde ( les frontières de la République et non les « confettis de l’Empire ») dont les ressemblances pour partie superficielles
masquent plusieurs séries de différences essentielles
1 – Les ressemblances apparentes
- Alors qu’elles ne sont pas toutes dans les mêmes statuts juridiques, les mêmes zones géographiques, les mêmes contenus économiques et sociaux, les mêmes pondérations
interethniques, les communautés d’outre-mer ont pour points communs visibles d’être (hors SPM) d’anciennes colonies, toutes lointaines, multiraciales, réputées coûteuses et surtout
mal connues par l’opinion métropolitaine qui ne s’y intéresse qu’en cas de crises, de cyclones et de projets de vacances . L’accès des thèmes de l’outre-mer aux médias audiovisuels de
base est d’ailleurs (malgré RFO qui fait accueillir outre-mer les chaînes métro, mais qui n’est guère accueillie par elles) mal assuré en métropole.
- La coordination de la gestion des questions de l’outre-mer portée par un département ministériel spécialisé ( quoique de rang variable dans la hiérarchie, l’important étant en
fait l’intérêt qu’y attache personnellement tel Président de la République, comme J.Chirac ou tel Premier ministre, comme M.Rocard, sans doute parce que l’un et l’autre, différemment éprouvés
dans leurs jeunesses par des décolonisations difficiles ont cherché des décolonisations réussies) contribue à cette apparence de ressemblance. Les singularités des outre-mers
ont en effet appelé jusqu’à présent, pour faire face à des besoins spéciaux, mal pris en compte par les organisations ministérielles, l’existence d’une administration « ad hoc » et d’un membre du
gouvernement responsable pouvant faire recours aux plus hautes autorités d’État ; un débat existe sur le maintien du ministère, mais la question clef est à mes yeux - dès lors qu’il faut de
toutes façons une administration au moins de mission pour le suivi de ces enjeux – la conception d’une structure qui devrait surtout tenir compte des natures bien différentes (même s’il y a un ou
deux outils communs pour les traiter) des problèmes à traiter d’une part en ce qui concerne les départements, d’autre part en ce qui concerne les autres collectivités
d’outre-mer.
2- C’est que la différence cardinale est bien celle qui sépare les collectivités placées, depuis 1945, sous le statut départemental et toutes les autres
collectivités et pays d’outre-mer.
a) Sur le plan historique
- ceux qui constituent des DOM résultent des arrivées simultanées dans leurs périmètres géographiques (non peuplé à l’île Bourbon ou quasiment vides ailleurs de
population précédentes survivantes) des immigrations provenant de l’Europe et des déportations provenant de la traite ; alors même que cette histoire a connu des phases cruelles avant
les phases conviviales, elle constitue l’histoire unique partagée ;
- les autres communautés résultent de la superposition des arrivées européennes sur des sociétés préexistantes de longue date, comme les royaumes maoris ou
les clans canaques.
- On observera aussi que les colonisations en Océans Atlantique et Indien sont des colonisations d’encadrement et que les colonisations en Océan Pacifique
sont des colonisations de peuplement, ce qui ne produit pas le même type de sociétés pluriethniques, ni de modèle politico culturel.
b) En conséquence de ces histoires bien distinctes, les principes structurants sont
- que dans les DOM la recherche de la parité s’est faite par accession à l’égalité entre les ancien dominants et dominés, ce qui passe par une intégration
(modérée par la place faite aux diversités culturelles) ;
- que dans les autres pays, une recherche de la parité s‘est trouvée mise en œuvre, par la transformation des termes de la transaction collective toujours fondée
sur l’existence de différences, d’abord au bénéfice des arrivants européens, ensuite par la reconnaissance des droits des sociétés d’originaires.
c) Les traductions en sont sur le plan juridique
- dans les DOM, l’assimilation législative (c.a.d. sauf exception dument stipulée l’identité des normes applicables avec celles de la métropole) ; la
similitude de l’organisation des pouvoirs publics, l’égalité sociale, le fait que la quasi-totalité du droit procède de la Nation et que tous les habitants des DOM sont des citoyens de droit
social direct de la République ;
- dans les autres pays, le principe de spécialité législative, des organes publics originaux dans leur composition et dans leurs compétences, le maintien ( puis
le développement dans un sens de plus en plus accueillant aux intérêts locaux et à leurs transactions entre eux) de zones de droit qui ne relèvent pas de la Nation, mais du pouvoir de
dire le droit attribué à des organes territoriaux, avec comme conséquence essentielle qu’il n’y a pas les mêmes régimes sociaux et fiscaux que dans l’ensemble de la Nation, ni bien souvent le
même contexte juridique pour la vie de proximité.
d) Tels sont bien d’ailleurs les principes que la réforme constitutionnelle Chirac/Girardin de 2003 a consacré par la distinction entre collectivités relevant les unes de l’article
73, les autres de l’article 74 de la Constitution. Le second principe directeur de cette réforme ouvrant aussi des facultés d’évolution est celui du besoin d’un consentement des
populations ( à recueillir par voie de référendum consultatif) pour toute évolution, qu’il s’agisse naturellement du passage d’un article à l’autre, ou d’une modulation sous le régime du 73 ou
sous le régime du 74, et dans ce cadre d’un changement dans les organes d’une collectivité. Ainsi les transformations des régions monodépartementales de la Guadeloupe et de la Martinique -
qui avait été souhaitée par la majorité de leurs élus – chacune en une nouvelle collectivité administrée par une assemblée délibérante unique – on-t-elle été écartées par des consultations
organisées le 7 décembre 2003.
e) La solidarité entre la République et chaque type d’outre-mer n’emprunte pas les mêmes canaux
- même si la Nation soutient le développement économique et social de tous les pays, les modalités, et plus encore la nature, de ce soutien ne sont pas les mêmes
dans les ex-TOM et dans les DOM.
- Ils résultent dans les DOM d’une part de l’écart entre les dépenses de la Nation et les impôts nationaux qui sont perçus localement, d’autre
part des découverts de gestion des grandes caisses de garanties sociales dont les cotisations ne couvrent pas les dépenses ;
- tandis que dans les autres pays , où il n’y pas de fiscalité nationale, les concours de la Nation sont la somme des dépenses directes qu’elle y consent
pour les services qu’elle prend en charge et pour les équipements qu’elle assure, ainsi, par ailleurs, que de dotations affectées à leurs institutions, par lesquelles celles-ci trouvent les
moyens de compléter leurs ressources locales pour des régimes sur mesure, notamment de protection sociale (maladie, vieillesse, etc.) qui émanent des réglementations propres à chaque pays et qui
restent, en général, d’ailleurs moins protecteurs que les régimes nationaux ( en particulier pour la couverture chômage).
- Chaque fiscalité des ex- TOM est définie par les soins de ceux-ci et les contribuables sont ceux des autorités locales. La fiscalité des DOM est définie
par le Parlement national; alors même qu’elle comporte des amodiations de la fiscalité nationale : les habitants des DOM relèvent du pouvoir fiscal de l’État central, comme ils sont des citoyens
directs de droit social de la République au sein de laquelle ils ont accédé à l’égalité des droits et à l’identité des obligations. Les habitants des TOM qui ne bénéficient pas de la pleine
égalité sociale sont gérés par des pouvoirs territoriaux aidés par la République..
f) Quant aux relations à l'Europe de chacun des deux ensembles, ce sont des relations quasiment sans points communs
- les DOM y sont intégrés, avec les adaptations et modérations que permet l'article 299/2 du Traité d'Amsterdam, tandis que les autres pays d’Outre-mer y sont simplement associés.
Le poids de l'Europe est décisif pour les DOM par l'importance des fonds structurels (de 10 à 15 fois plus par habitant que dans les TOM), par les conséquences des disciplines européennes et de
libéralisation mondiales sur leurs marchés (les OCM sucre et banane n'ont pas d'équivalent pour les TOM dont les grandes exportations fondamentales -nickel et perle noire - ne sont pas liés
à des négociations européennes); la liberté tarifaire est le principe des relations commerciales pour les TOM tandis que les DOM dépendent, en matière douanière des grandes décisions européennes
sur les relations tarifaires avec les pays tiers et notamment les PTOM et les ACP, ainsi que de l'avenir de l'Octroi de Mer.
Il s’agit donc de deux situations et deux problématiques complètement différentes vis à vis de l'Europe, et dans une certaine mesure vis à vis de la mondialisation des
échanges , - - d’une part au plan juridique puisque les « non dom » conservent toutes leurs libertés de politiques commerciales externes
- d’autre part , de fait, car ce sont des produits non comparables que les uns ou les autres mettent sur les marchés mondiaux.
g) Enfin sur le plan international, où le principe reste la compétence de dernier ressort de la souveraineté nationale , c’est dans les autres collectivités plus que dans les DOM
que s’est développée l’idée et des exemples de représentation distincte de celle de la Nation au service d’intérêts spécifiques ou d’exercice partagé des compétences dans certaines relations
extérieures.
Ce schéma photographique d’ensemble ne souffre de distinctions et d’exceptions qu’à la marge et qui apparaissent dans le cadre…
3 – des spécificités très significatives au sein de l’une et l’autre des deux grandes catégories de pays, compte tenu des personnalités
* de chaque DOM
- Une île de la Réunion devenue, dans la convergence désormais sur ce point des différentes familles politiques, très attachée à un statut départemental
égalitaire (à tel point qu’un amendement réunionnais a fait écarter les possibilités de modulations normatives que la réforme constitutionnelle de 2003 a introduite pour les autres départements)
et très « bon élève » de l’Europe dont elle sait tirer divers arrangements avantageux.
- Deux départements Antillais qu’unisse une personnalité caraïbe faite d’attachements et de valeurs culturelles traditionnelles associés à une passion parfois
chatouilleuse pour l’égalité dans la République, mais que distinguent malgré tout les poids de l’Histoire ( plus d’ « indianité » en Guadeloupe, également marquée par la dureté des
affrontements de 1791-1802 et où, d’ailleurs, on est passé très près d’une situation à composantes de violences entre 1960 et 1980).
- Les caractéristiques particulières du peuplement des îles du nord de la Guadeloupe, qui ne sont pas
dans le schéma du creuset initial de la Guadeloupe continentale, au demeurant combinées avec les particularités économiques et fiscales que l’on connaît, expliquent une évolution institutionnelle
singulière pour ces îles du nord (Saint Martin combinant, à raison de la double appartenance de l’Ile, un statut de COM et de RUP, St Barthélemy semblant avoir opté pour un
modèle COM ) .
- L’histoire de la Guyane, pour partie peuplée de manière originale et dure par les
« déportations » de Choiseul, puis par celles du bagne, dans un pays qui n’était pas vraiment quasi vide d’hommes lors des implantations de colons français ( puisque l’extermination des indiens
n’avait pas pris la dimension qu’elle a eu dans les Antilles), puis par les introductions d’esclaves, est marquée aujourd’hui par une relation spéciale avec l’Amérique amazonienne ( qui à
la fois offre son adossement et fait subir ses pressions démographiques). Cette composition ethnique (bonis, indiens, libanais, européens, créoles, etc.)) contribue à expliquer la recherche
difficile par rapport aux autres DOM, d’une formule statutaire qui n’a pas été élaborée jusqu’à l‘épreuve d’une consultation référendaire, tandis que des facultés physiques de lancement spatial (
parce qu’on se trouve sous l’équateur ) confère à la zone un intérêt stratégique irremplaçable pour la France.
* de chaque ancien TOM
- Nouvelle-Calédonie et Polynésie ont été l’une, peut-être pour des motifs où se mêlèrent les dépossessions agraires des « premiers habitants » et des critères de canons de
beauté, la première une société de la séparation et la seconde une société du métissage.
- La Nouvelle -Calédonie dont on ne redonnera pas l’historique depuis les accords Matignon-Oudinot jusqu’à la réponse apportée dans l’esprit de l’accord de Nouméa à la
question sensible des corps électoraux pour le futur scrutin d’autodétermination - est traitée par un titre spécial de la Constitution ce qui répond aux yeux des publicistes (cf. J.Y.
Faberon, « droit des collectivités d’outre-mer », 2007) à la notion d’autonomie quasi politique dans un cadre para fédéral sous le contrôle in fine du Conseil Constitutionnel , tandis
que la Polynésie relève de l’article 74 organisant une autonomie contrôlée par la juridiction administrative.
- L’équation calédonienne est juridiquement marquée par la compétence de droit commun des Provinces ( deux à majorités kanaques, une à majorité européenne), une place réelle
pour le droit coutumier, tandis que la collaboration est obligatoire, notamment pour gérer les intérêts économiques communs, au niveau du Congrès et du gouvernement, entre les formations «
loyalistes » et les formations « indépendantistes » ; toutes font preuve le plus souvent d’un grand réalisme pratique tenant compte d’un rapport de forces subtil où entrent en jeu les pluralismes
ethnique ( importance des communautés d’origines diverses du Pacifique) et politique (les camps de préférence pour l’avenir ne sont pas homogènes et ne recouvrent pas les lignes de
différenciations raciales) et du rôle important des facteurs temps et rééquilibrage Nord Sud ( construit par la série des contrats de plan ayant permis de nombreuses infrastructures, et
facilité par le marché porteur du nickel dont trois développements dessinent l’avenir : extension à côté de Nouméa de la sidérurgie de Doniambo, créations des grands complexes au Nord de Koniambo
et au Sud de Goro), encore que des difficultés assez dures tiennent aux rémanences de la combativité du syndicat USTKE et à des exigences d’intérêts fondés par les traditions foncières ou
professionnelles (comme celles des « rouleurs »).
- L’équation polynésienne est dominée par l’éclatement entre les archipels et la compétition de longue date entre les personnalités « autonomiste » et « indépendantiste » de G.
Flosse et O. Temaru dans un contexte compliqué et mouvant, renouvelé par l’apparition de G. Tong Sang, « autonomiste » aussi, exprimant peut-être le poids propre de sensibilités de souches
asiatiques.
- Dans une apparente stabilité institutionnelle où se superposent dans un ordre décroissant les influences des Églises, des Rois coutumiers et de l’administration de la République,
les îles de Wallis et Futuna regroupent moins d’habitants qu’il n’y a de Wallisiens installés en Calédonie, mais ils bénéficient d’un niveau élevé de services publics et sociaux.
-Le cas de Saint-Pierre et Miquelon est, en fait, un cas extrême d’une population de mono origine européenne
aidant à comprendre que, dans sa confrontation difficile avec le monde anglo-canadien, l’archipel ait d’abord été naturellement porté à un statut départemental qui n’a été en vérité remis en
cause que pour des raisons tenant à l’analyse de la meilleure formule pour les droits de pêche et pour des problèmes pratiques. Mais dans les années 90 nous y avons perdu, du fait des « sur
pêches » des autres nations, nos quotas de morue, puis un procès international ramenant notre ZEE à une peau de chagrin, ce qui conduit à une diversification difficile des activités de
l’archipel.
- Mayotte offre le cas extrême inverse où l’on a bien à la fois une
superposition d’une colonisation marginale européenne sur une société préexistante, appartenant à une autre civilisation (l’africano-islamiste, mais sous forme inféodée à des potentats externes).
Aussi, longtemps, le statut de collectivité spéciale est bien celui qui correspondait au constat des différences, puis à l’évolution progressive et progressiste des structures des compétences et
des organes. Mais la fascination des avantages d’égalité et d’Europe, en parallèle des misères de l’environnement, a poussé à la demande de départementalisation en cours de mise en oeuvre. La
poussée de l’immigration clandestine comorienne, les faiblesses des facultés de développement sans un aéroport d’accueil des gros porteurs touristiques ( ce qui poserait d’autres
problèmes) et les complexités des étapes juridiques devant conduire aussi bien à la finalisation de l’égalité sociale (ce qui ôtera à l’île tout avantage comparatif) qu’à une
espèce ( notamment pour la condition des femmes) de laïcisation de la part du droit civil d’origine islamique constituent des défis de Mayotte qui devient l’un des cas les plus préoccupants
de l’outre-mer.
B –Malgré les portées des différences, des facteurs communs économiques et sociaux ont été tels qu’ils ont appelé de la part de la solidarité de la Nation
des traitements comportant certains outils identiques ou comparables.
1- Les facteurs communs économiques et sociaux
- les handicaps
° distance, micro-marchés;
° capacités productives spécialisées avec charges sociales incontournables de pays de niveaux européens dans des régions tropicales à très bas salaires et à faibles précautions
environnementales; faute de régime européen/international qui aurait pu instituer des régulations équitables dans les relations avec ces low costs countries, les agricultures d’outre-mer sont
sous la concurrence meurtrière sur les marchés extérieurs de mêmes productions obtenues beaucoup moins cher ailleurs, ce qui conduit inexorablement, par exemple, à la fin de la production
bananière rentable (maintenue en survie par des systèmes européens imparfaits de soutien qui ne pourront pas être éternels) ;
° niveaux de chômage et d’assistance proches en général du triple de la moyenne nationale;
° risques climatiques importants ; patrimoines naturels riches mais très vulnérables aux agressions de l’environnement ;
° tensions internes et inégalités ; risques psychosociaux souvent lourds exprimés par des grèves ou par diverses autres formes de conflits.
- les atouts propres ( créativité culturelle ; bons niveaux de formations ; capital touristique, mais dont les facultés ne sont pas exploitées au mieux; appétit pour les
nouvelles technologies ; capacités et potentialités de pilotage d’offres de produits innovants ( comme énergie végétale, solaire, éolienne) ou réalisés en division du travail avec
pays proches ; poids d’influence de la représentation parlementaire de l’outre-mer s’ajoutant au fait que, malgré la vivacité des concurrences politiques et des attaques réciproques de surface,
gauche et droite n’ont pas eu des gestions antagonistes sur l’outre-mer, mais une dose considérable de continuité dans la recherche de solutions.
- et apportés ( sécurité malgré problèmes ; parapluie monétaire du franc puis de l’euro sur des économies faibles; soutiens sociaux et concours financiers français et
européens).
- En résultats globaux, des PIB, supérieurs en général à ceux des pays voisins et ayant bien progressés depuis trente ans, mais déséquilibrés , dans lesquels la valeur
ajoutée marchande ( déjà faible dans les secteurs primaires et secondaires et surtout faite des apports des activités tertiaires) est marginalisée par rapport à l’apport des activités
administratives et sociales de services ;
- des échanges extérieurs, sauf l’exception due au nickel, également très déséquilibrés.
2- les outils de recherche de réponses au défi de sociétés de niveau social quasi européen plongées dans la compétition mondiale par les prix avec les low
costs countries.
a) Traditionnellement, il existe d’abord un socle de régimes spéciaux fiscaux qui concernent les seuls DOM ( puisqu’il n’y a pas de fiscalité nationale dans les ex
TOM)
- régimes d’exonérations diverses sur les bénéfices des entreprises ;
- abattement appréciable sur les revenus moyens ( bénéficiant souvent aux mêmes catégories que celles recevant des sur rémunérations de fonction publique ou de
secteur tertiaire, domaine dans lequel l’absence d’imagination et de concertation n’a pas permis d’intelligentes réformes) ;
- TVA plus basse qu’en métropole ( mais la contrepartie est dans l’octroi de mer, taxe payée au bénéfice des collectivités locales par tout produit introduit
dans un DOM et depuis 1989, en raison de négociations répétées avec l’Europe, à de plus modestes niveaux, sur certaines productions internes) ;
- secteurs complètement exonérés, dont certains listés bénéficient en plus de la possibilité de déduire de leur dette fiscale une TVA non perçue, ce qui est optiquement indu et a
favorisé une mise en cause de ce mécanisme administratif prétorien existant depuis 1953, en tant que système automatique de compensation des coûts de la distance. La suppression envisagée de
cette TVA NPR en supprimant l’espèce de subvention diffuse qu’elle représente sur les intrants et les produits locaux analogues, tout à fait fondée lorsque son effet est d’augmenter des marges de
négoce, placera certainement dans le rouge un certain nombre de comptes d’exploitation de nos trop rares activités de transformation.
b) Les COM ont chacune leurs fiscalités propres indépendantes de la France comme de l’Europe, généralement construites sur un faible poids de l’impôt
sur le revenu et l’importance des taxes indirectes et des droits d’entrée sur leur territoires ( droits douaniers que ne peuvent avoir les Dom inclus dans l’UE) nourrissant les budgets
locaux.
c) Un élément clef est qu’il a été construit depuis 1986, pour les DOM comme pour les TOM, un système dit de « défiscalisation » ( qui concerne en fait très
largement des contribuables métropolitains) visant à inciter à l’investissement outre-mer. On peut le schématiser en indiquant qu’il permet d’imputer sur les résultats des entreprises et, surtout
dans la pratique, sur la dette fiscale des particuliers, la moitié (et même plus, pour soutenir particulièrement certaines zones ou activités ) de ceux de leurs revenus investis outre-mer. Ces
facultés s’exercent sous diverses strictes conditions : dans des secteurs « exposés » (agriculture, industrie, transports, nouvelles technologies, etc.), en devant avoir des effets
d’emplois, ou dans le logement (selon un régime particulier d’avantages fiscaux qui seront désormais essentiellement dédiés au logement social), en offrant des garanties dans la durée, en
obtenant des agréments administratifs au delà de certains seuils ; enfin selon des mécanismes de location et de cession de l’investissement à des exploitants locaux assurant à ceux-ci de recevoir
en ristourne 60% du bénéfice fiscal (dont une fraction marginale va aussi à des cabinets de gestion de patrimoine spécialisés dans ces opérations, « les monteurs »).
Moins par d’importantes créations d’emplois supplémentaires que par des remplacements et modernisations, des financements de grands équipements et moyens de transports, un
renouvellement des immobilisations des PME et le soutien de constructions locatives ou en accession, le système a été globalement efficace. Il a posé toutefois de nombreux problèmes
techniques ( ce qui explique des retouches successives) et a suscité des débats budgétaires ( coût annuel assez variable, mais ayant pu approcher la dernière « bonne année » en y incluant de
manière estimative le « plein droit » sans agrément ou sur les résultats propres d’une entreprise d’outre-mer, plus de 850 millions d’euros, dont plus d’un quart sur le logement) et des
débats déontologiques : au delà des risques d’abus qui ont été sanctionnés, puis maîtrisés, cette stimulation indispensable à l’outre-mer coïncide avec l’existence d’une « niche
fiscale » souvent aménagée, toujours maintenue mais toujours critiquée, ce qui vulnérabilise l’outre-mer, de telle sorte que certains s’interrogent sur la recherche d’une déconnection entre
l’aspect « niche » et l’aspect « soutien », (un système de crédits d’impôt ? ce qui n’est guère praticable pour les COM). Tel n’est pas le choix du projet de loi qui vient d’être arrêté,
lequel, maintient, avec quelques améliorations ou ajustements, le système en vigueur, sans résoudre pour autant, à mes yeux, la question des besoins, insatisfaits par le régime actuel, de lourdes
rénovations hôtelières dans une situation de concurrence difficile (la Guadeloupe a perdu un tiers de sa capacité d’hôtellerie) de ces activités avec les voisins tropicaux.
d) C’est dire qu’on a du faire appel à une batterie d’autres contreparties pour tendre à compenser au moins partiellement des coûts de revient supérieurs aux coûts des
concurrents mondiaux ou pour trouver des moyens de parvenir à un meilleur rapport qualité/prix.
Avec une formation initiale de niveau désormais national et des formations permanentes soutenues par des formules spécifiques de stages et de bonifications dans
les DOM, les compétences professionnelles disponibles sont incontestablement des meilleures sous les tropiques et l’on n’y observe pas, malgré quelques légendes, des productivités du travail
inférieures à celles de la métropole.
Outre des dispositifs de zones d’activité et, autrefois, d’appui par des lignes de crédit spéciales suivies par les Instituts d’Emission outre-mer ( qui sont des bras de la Banque
de France), la perspective prévue pour demain d’exonérations dans d’assez étroites limites de la TP et de la taxe foncière permet de parler de « zones franches » pour labelliser l’ensemble des
aides.
Celles-ci ont pour second pivot, après la défiscalisation, un système d’exonérations des charges sociales patronales plus efficient qu’en métropole. En effet il y a non seulement
la recherche de l’employabilité, mais aussi celle de l’allégement des coûts de toutes les rémunérations, ce qui a conduit depuis de nombreuses années, à exonérer de ces cotisations
patronales, certes dans la limite de 1,3 à 1,5 du Smig, non seulement les bas salaires mais tous les salaires et ceci d’une part dans les secteurs « exposés » et dans une
large part du BTP et d’autre part pour les entreprises de moins de 11 salariés, pour un coût global (naturellement pour les seuls Dom) de l’ordre lui aussi de 800 à 900 millions d’
euros, avec pour résultats apparents d’ entraîner une décroissance du chômage plus rapide qu’en métropole et de favoriser les promotions professionnelles. De la double critique faite au
système ( d’une part, celle ne pas plafonner comme en métropole, l’exonération au bénéfice de salaires inférieurs à une certaine limite et, d’autre part, celle de manquer de
sélectivité dans le champ des entreprises de petite taille notamment de service et négoce, avec un effet d’aubaine pour celles qui ne sont pas en concurrence avec l’importation ou un pur
effet de prix en faveur des consommateurs), c’est la première, pourtant la moins pertinente à mes yeux, au plan économique qui semble devoir être retenue par les projets en cours.
,
C - Un essai de bilan et de réflexions prospectives
1 - Il est habituel de faire
un état des « coûts de l’outre-mer » et avant la réforme de la présentation des lois de finances dont les lectures me semblent moins exploitables, des annexes à ces lois présentaient
assez clairement ces recensements de coûts. En se référant à ces documents, ainsi qu’aux remarquables publications annuelles que les Instituts d’Emission consacrent à chaque Territoire, enfin à
divers travaux d’audit qui ont été conduits depuis deux ans (consultables sur le site net des études de performance du Ministère de l’Economie et des Finances), je prends le risque - sans pouvoir
donner ici les cheminements qui me conduisent à ces résultats – de chiffrer grossièrement les transferts nets de la Nation au bénéfice d’une part, des Collectivités d’Outre-Mer et, d’autre
part, des Départements d’Outre-Mer.
Pour les COM, dans lesquelles l’État français ne lève pratiquement pour son compte aucune recette, mais apporte soit des personnels, soit des services, soit des subventions,
soit des contributions contractuelles, soit des « dépenses fiscales » ( le manque à encaisser du à la défiscalisation), on peut retenir le chiffre annuel actuel de 3 à 3,5 milliards d’Euros (
pour, en tenant compte de l’immigration, un peu moins de 750.000 habitants, soit 4.000 à 4.500 euros/personne en moyenne ).
Les DOM, en simplifiant,
- dans leurs relations avec l’État, d’un côté contribuent par les impôts nationaux qui y sont payés aux recettes de la collectivité nationale ; d’un autre côté
reçoivent des services publics (en fonctionnement et en dépenses annuelles d’équipement), des subventions, des exonérations sociales, ainsi que la contre-valeur de « dépenses
fiscales » (les allégements fiscaux par rapport au droit commun national et le coût de la défiscalisation). Le solde net semble être de l’ordre de 5,5 à 6 milliards d’euros de
transferts à leur profit, en tenant également compte des bonifications de prix résultant de péréquations (par exemple, les tarifs edf).
- De plus, les DOM relèvent des Caisses nationales de garanties de risques (sécurité sociale maladie, vieillesse, allocations familiales, etc. , tandis que les Com ont leur
régime territorial propre) auxquelles leurs habitants payent des cotisations et dont ces habitants reçoivent des prestations : pour un solde en défaveur des Caisses nationales de l’ordre,
semble-t-il, de près de 5 milliards d’Euros.
Le total des transferts vers les DOM dépasse donc 10 milliards pour plus de 1,8 millions d’habitants, soit 5.555 euros par personne en moyenne.
La différence de niveaux entre Dom et Com résulte pour l’essentiel de l’absence de péréquation des régimes de sécurité sociale et chômage entre ces dernières et la
métropole.
Il fallait faire cette grossière approche comptable et il faut en même temps récuser les mauvaises implications qu’on pourrait être tenté d’en tirer. D’abord parce que ce sont des
données exceptionnellement disponibles ( les comptes susvisés) qui permettent d’isoler ainsi statistiquement l’outre-mer et que si on le faisait pour d’autres parties de la Nation, on
aboutirait dans quasi tous les cas soit à des transferts positifs, soit à des transferts négatifs, le propre de l’unité nationale étant, à l’encontre de ces « regiono-centrismes » la
péréquation des ressources et des charges dans l’homogénéité des droits fondamentaux. D’ailleurs sans doute constaterait-on que certaines zones géographiques de la France européenne « coûtent »
aussi cher par habitant que les outre-mers.
Il faut aussi nuancer ces comptes dans plusieurs perspectives démographiques. Hors le cas de la Réunion qui y vient plus lentement, les outre-mers sortent des démographies de
transition à croissance assez marquée et un certain nombre de charges vont en être atténuées, tandis que le « cinquième DOM » c’est à dire les 800 à 900.000 résidents en France continentale nés
outre-mer ou d’un parent originaire d’outre-mer fait partie des éléments très positifs des colonnes d’un plus large bilan que comptable.
Les efforts qu’appellent les outre-mers ne sont d’ailleurs pas seulement budgétaires et politiques, ils sont aussi dépenses très importantes d’attention et d’énergie
intellectuelle, compte tenu de la diversité considérable des questions qui se croisent sur le terrain des problèmes considérés et du fait qu’il faut accorder beaucoup de temps et d’imagination
créatrice à des situations d’importance démographique ou économique et sociale parfois modeste, mais, il est vrai, à retentissement politique important, d’autant que l’outre-mer est fréquemment
le théâtre d’événements qui appellent de rapides réactions de « pompiers » , ce à quoi le ministère consacre une part de ses forces.
2 – Un bilan traditionnel mettait aussi en face des coûts de l’outre-mer des contreparties appréciables dont il faut reconnaître qu’elles sont moins notoires aujourd’hui
qu’hier :
- Au plan stratégique, depuis l’achèvement des essais nucléaires et compte tenu des techniques des affrontements éventuels, les bases militaires d’autrefois n’ont plus le même
intérêt , de telle sorte que le seul territoire stratégiquement unique est la Guyane.
- Les contreparties commerciales ( en recettes et emplois) à la dépense publique du fait que la France continentale était le grand fournisseur des importations des outre-mers - à
tel point qu’on avait presque pu dire (cf. certaines équations du rapport Jarnac fait en 1986 au Conseil économique) que le système fonctionnait comme un transformateur de dépenses
administratives en recettes d’entreprises - diminuent, comme l’établit une analyse de l’évolution dans le temps des balances commerciales , à proportion de la libéralisation des échanges
mondiaux et de la diversification des approvisionnements des pays d’outre-mer.
3 - la vraie réponse n’est pas en fait dans un bilan, elle est dans les données irréductibles de l’Histoire.
Sous réserve de « surprises », les perspectives institutionnelles sont
- certes, - de plus en plus d’originalité pour la plupart de chacun des ex TOM, c’est à dire pour les collectivités d’outre-mer, mais sans qu’elles s’écartent des solidarités
françaises ;
- de plus en plus d’assimilation/égalité pour les DOM et les domiens.
Alors même qu’il y aurait une tentation de statut inspiré des PTOM vis à vis de l’Europe pour que les autorités locales puissent avoir quelques libertés fiscales, tarifaires,
commerciales (lorsque la part relativement déclinante sans doute des subventions européennes pourrait inspirer un certain désir d’émancipation vis à vis des disciplines communautaires), un
tel mouvement n’aurait rien à voir avec une impulsion vers des perspectives d’indépendance. Celles-ci sont manifestement refusées par les populations et de moins en moins affichées comme
objectifs durs par quelques politiques souvent devenus plutôt bien coopérants.
Les « DOM-TOM » ont été ces « autres décolonisations » globalement réussies. Si ce fut possible , différemment d’ailleurs dans les DOM et dans les COM, alors que
ce fut impossible en Algérie - selon le modèle DOM (l’égalité) ou le modèle COM (l’association) - c’est que les données démographiques et budgétaires d’une part ( un défi à l’échelle
de nos moyens) , culturelles et politiques d’autre part ( une histoire qui fut parfois cruelle, mais réellement partagée jusqu'à l’égalité citoyenne effective) s’y prêtaient bien dans les Océans
Atlantique, Indien et Pacifique, alors qu’outre Méditerranée l’importance des questions et perspectives de peuplements, les trop longues inégalités civique et sociale, comme
l’enracinement des différences et blessures historiques, furent insurmontables.
Des « réussites » dont la gestion pose naturellement autant de problèmes qu’en posent toutes les questions collectives aujourd’hui, mais qui ne semblent en aucun cas pouvoir et
devoir conduire à des séparations de la Nation que ces « vieilles colonies » ne veulent pas et que la République n’aurait ni le droit constitutionnel, ni le droit tout court de mener à
bien.
Pour changer de statut dans la République et, a fortiori, pour en sortir, il faudrait plus que les critiques des comptables : la demande de la communauté intéressée,
son consentement et celui de la Nation. En outre, la vieille question coûts/avantages a -t-elle encore un intérêt ? Du moins en ce qui concerne les DOM, elle n’a peut-être
aujourd’hui pas plus de sens que si on se la posait pour la presqu’île de Crozon ou pour l’Ardèche.
Nous nous trouvons avant tout devant une responsabilité de fait. Hors de tout débat sur « la repentance », il faut assumer les devoirs qu’invoquent les « créanciers de
l’histoire ».
Les années 1970 - quand J.M. Tjibaou écrivait « ces îles qu’on dit françaises » - sont loin parce qu’un chemin considérable a été fait par les uns et les autres en presque
quarante ans. Il n’est plus guère de divorce concevable avec les outre-mers de la France, laquelle tout entière , d’ailleurs, devient multi- ethnique et multi culturelle. Avec même
les héritages de tout l’ancien Empire dont chaque migrant est porté à dire « si nous sommes chez vous, ne serait-ce parce que vous êtes venus chez nous ? »
Enfin au plan international, l’exception constituée tout autant par la forme de décolonisation qu’a été la départementalisation que par le fait que la France, en tant que puissance
coloniale, n’a pas abandonné ses possessions à des sorts mondiaux incertains, comme l’ont fait d’autres puissances, a été difficile à faire admettre en Europe et dans le monde , mais nous
avons cessés d’être brocardés pour les DOM et les rénovations du Pacifique font que nous sommes aujourd’hui apparemment bien compris par tous ses riverains constatant à l’inverse les difficultés
des micro états de la zone.
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